July 3, 2001

Secession - Non Resident Voting Rights
How to Achieve : Perspectives of a Non-resident Quebecer

In my first column I outlined the reasons why non-resident Quebecers, and by extension all other Canadians, are entitled to vote on the secession of the territory of their birth from the country of their birth. In particular I cited: 1) the Canadian Charter of Rights and Freedoms which guarantee Canadians their rights of political expression, and the mobility rights which protects Canadians from discrimination based on province of present or previous residence; 2) international precedent which permits non-resident voting on secession; 3) the role in strengthening national unity played by a policy permitting a residual interest in the constitutional relationship of one's province of birth to one's country of birth; and 4) that this is a federal, not a provincial, responsibility.

Without secession, without divisibility, there is obviously no need for non-resident voting rights on secession. It is the divisibility of Canada that gives rise to these non-resident voting rights.

In this column I would like to outline how these non-resident rights can be put into effect without infringing on the rights of the Quebec government to determine the question and the modalities of voting by the only people they can speak for - the resident population of Quebec.

Valid Concerns

I first want to cite a number of concerns that have arisen in the course of my arguing this issue, before showing how they can be accommodated.

In my appearance before the House C-20 Committee, I had argued that I was born a Quebecer, grew up a Quebecer, was a Quebecer when I moved to work in another province, a right guaranteed in the Canadian Charter of Rights and Freedoms, and that there is no law, federal or provincial, that strips me of that part of my identity.

MP Valerie Meredith, then of the Reform Party, countered my argument, saying said she had been born in Alberta and had moved to British Columbia, which she now represents on the federal scene, and she did not feel a particular attachment to her province of birth. I'll leave for another day the not insignificant difficulty she would face if she were to inform her constituents in British Columbia that, deep down inside when push comes to shove, she really is an Albertan at heart! I do not believe that it is possible for a member elected to represent the interests of their constituency at the national level to affirm an overriding loyalty to another place.

She did, however, raise in my mind a very legitimate issue - not everyone who moves from Quebec still feels attached to it. Some have left in spirit as well as in body.

I also want to address a valid concern expressed to me by Stéphane Dion, federal Minister of Intergovernmental Affairs. Mr. Dion felt that imposing non-resident voting rights via amendments to the Clarity Bill, which was our reason for appearing before the C-20 committees, would mean the federal government would be interfering with the modalities of how a province consults its population in a referendum, which the federal government should not do, even for a referendum on secession.

Some senators also felt the question of non-resident voting rights should be directed at the provincial government, and not the federal government. We refute that argument below.

Finally, the Bloc Québécois expressed a concern that granting non-residents an expanded right to vote might in fact give them two chances to vote against sovereignty, when other Quebecers would only have one. They could first vote in opposition in the Quebec referendum, and then again in any confirming referendum required by some provinces to approve the constitutional changes that would obviously flow from any negotiated agreement. This would violate the "one person, one vote" principle, a concern that was shared by other members on the Clarity committees.

A Fair, Democratic and Workable Approach

This is a federal issue. As we wrote in our first column, a provincial government is only elected by residents of that province, and non-residents have no say. Non-residents cannot call the provincial government to account over the question, voting procedures, or abuses in the counting process. The Quebec government therefore only represents the resident population of Quebec with respect to secession, and does not and cannot represent its non-resident population. However, the Clarity Act requires the House of Commons to consider the clarity of the result of the vote by the (entire) population of the province considering secession, not merely the resident population.

The federal election law provides for a permanent National Register of Electors administered by Elections Canada. This existing Register and its infrastructure can be used as the basis for tracking both the location and the wishes of voters born in one province or territory and moving to another.

When a voter leaves the province of their birth, they would be required to decide on their future provincial constitutional allegiance with respect to secession and so notify Elections Canada. They could choose to retain the right to vote in any referendum that could lead to the secession of their province of birth. Alternatively they could choose to cut all constitutional ties to their province of birth and identify instead with their newly adopted province of residence. For voters already non-resident a special "catch-up" registration would be done in which they would have to provide proof of province or territory of birth, just as they must do currently for a passport.

When a referendum question is introduced in a provincial legislature, Elections Canada would gear up to administer the same question to those registered on its special list. The vote, which could be submitted by mail - a not uncommon practice for non-resident votes elsewhere in the world - would be counted by Elections Canada at the same time as the vote is counted in the province seeking to secede.

The House of Commons could then evaluate the wishes of all Quebecers; resident Quebecers, which they would receive from the government of Quebec; and non-resident Quebecers, in their evaluation of the clarity of the result as required under the Clarity Act.

Concerns Addressed

This approach guarantees each Canadian the right to decide for themselves, when they move from their province or territory of birth, on their future provincial allegiance with respect to the unity of Canada. They would be free to choose their new province of residence instead of their province of birth. It thus accommodates the concern expressed by Val Meredith and others, that they may not feel a particular attachment to their province of birth once they have moved away. But it also preserves the right of others to protect their identities as they see them, which respects the spirit of the Canadian Charter of Rights and Freedoms. There are few identities more powerful than that associated with the place of one's birth.

This solution also addresses the concern expressed by Stéphane Dion. The federal government does not interfere with the right of the province to formulate both the question and the modalities of the province's voting process. Indeed, under this solution Elections Canada would ask the same question of the non-resident population.

Because non-residents have no representation at the provincial level, the arguments advanced by some senators that the issue should be directed at the provincial government and not the federal government must be rejected. It is patently undemocratic that persons be subject to the decisions of those they have had no democratic role in electing. Non-resident voting on secession can only be a federal issue.

Finally, the important democratic principle of "one person, one vote" is protected. The safeguard comes about because Elections Canada would advise the provincial authorities of the identities of those who voted in the referendum held by the seceding province. The province of residence could then act to prohibit a second vote in any confirming referendum.

Conclusion

The mechanism suggested, a special list created under the auspices of the National Register of Electors maintained by Elections Canada and operated in the way I have outlined, meets all the principal concerns expressed in the House and Senate committees that dealt with the Clarity Bill: 1) non-interference in the provincial prerogatives to formulate the question and the modalities of the voting process for their resident population; 2) the right of Canadians to choose to reject lingering constitutional ties to their province of birth or to retain them, a mobility right protected under the Canadian Charter of Rights and Freedoms; and 3) safeguarding the important democratic principle of one-person, one-vote. It is simple to administer, and it is not costly, especially in the context of money that is spent during a referendum on secession.

It is uncomfortable, if not distressing, to be discussing issues surrounding divisibility. Many would much prefer to be discussing unity and how to make Canada work better, and those efforts are important. But divisibility is not merely an academic issue. It is accepted politically and has been accepted in law.

Until Canadians decide they want to live in a country from which secession is impossible, a goal championed by Senator Serge Joyal during the C-20 debates, we must, in addition to working to reduce regional tensions and the causes of secession, deal with the consequences of divisibility. One of those consequences is the creation of non-resident voting rights on the secession of the territory of their birth from the country of their birth, rights only the federal government can protect.

Marshall Miller
Executive Director, Association for Non Resident Quebecers

le 3 juillet 2001

Droit de vote des non-résidents sur la sécession
Comment obtenir ce droit lorsqu'on est Québécois vivant hors Québec

Dans un article antérieur, je décrivais les raisons pour lesquelles les Québécois non-résidents et, par extension, tous les Canadiens, ont le droit de voter lors d'un référendum advenant le cas où leur province natale menacerait de se séparer. Je citais à l'appui de cette thèse : 1) la Charte des droits et libertés qui garantit aux Canadiens la libre expression de leur opinion politique ainsi que le droit à la mobilité lequel protège les Canadiens contre la discrimination basée sur la province de résidence présente ou antérieure; 2) le précédent international qui permet aux non-résidents de voter sur la sécession; 3) le renforcement du sentiment d'unité qui découle d'une appartenance résiduelle pour ceux qui sont nés dans une province mais qui résident ailleurs à l'intérieur de leur pays; et 4) le fait que c'est en fin de compte le rôle du gouvernement fédéral de trancher cette question, laquelle n'est pas du tout du ressort provincial.

S'il n'y a pas de sécession, si le pays est indivisible, il n'y a évidemment aucun besoin de ménager un tel droit pour les non-résidents en cas de sécession. C'est en raison de sa divisibilité potentielle que le Canada requiert ce droit de vote pour non-résidents. Dans le présent article, je veux décrire comment le droit des non-résidents peut être affirmé sans violer le droit du gouvernement québécois d'élaborer sa question et de gérer les modalités du vote pour les résidents internes de la province.

Objections formulées

Je veux d'abord mentionner un certain nombre d'objections qui ont été soulevées au cours de mes dépositions, et ce, avant de démontrer la façon dont il est possible d'y répondre de façon satisfaisante. Lors de ma comparution devant le Comité C-20 de la Chambre des communes, je faisais valoir qu'étant né au Québec, qu'ayant grandi au Québec, je demeurais Québécois même si j'ai eu à me déplacer pour travailler dans une autre province. J'exerçais de la sorte mon droit à la mobilité garanti par la Charte canadienne des droits et libertés et aucune loi fédérale ou provinciale n'existe qui, pour cette raison, puisse me dérober cette parcelle de mon identité.

La députée Val Meredith, anciennement du Parti réformiste, s'opposa à mon argumentation, expliquant qu'en dépit du fait qu'elle soit née en Alberta avant de s'établir en Colombie-Britannique, province qu'elle représente maintenant sur la scène fédérale, elle ne ressent plus d'attachement particulier pour sa province natale. Je n'insisterai pas pour l'instant sur l'embarras dans lequel se serait plongé Mme Meredith si elle admettait devant ses commettants de Colombie qu'au fond d'elle même elle se sent plus Albertaine que Colombienne! Je ne crois pas qu'il soit possible pour un membre du Parlement de représenter les intérêts de commettants au niveau national tout en affirmant son allégeance pour une autre région du pays.

L'intervention de Mme Meredith a néanmoins soulevé dans mon esprit un débat légitime. En effet ceux qui quittent le Québec ne demeurent pas toujours attachés à leur province d'origine. Certaines personnes quittent physiquement et psychologiquement leur ancien lieu de résidence.

Il convient aussi de noter l'objection exprimée par Stéphane Dion, ministre fédéral d'Affaires Intergouvernementales. M. Dion estimait que d'accorder un droit de vote à des non-résidents par le biais d'un amendement au projet de loi sur la clarté, (rappelons que c'était la raison de notre comparution devant le comité de la Chambre), serait perçu comme une ingérence du gouvernement fédéral dans des modalités relevant du droit qu'ont les provinces de consulter leur population par référendum. Selon lui, le gouvernement fédéral devait éviter d'intervenir de la sorte même quand il s'agit d'un référendum sur la sécession.

Certains sénateurs estimaient pour leur part que la question du droit de vote des non-résidents relevait du palier provincial et non du gouvernement fédéral. Nous réfutons leur argument ci-dessous.

Enfin, le Bloc Québécois a exprimé son inquiétude de voir des non-résidents recevoir un droit de vote qui leur conférerait au bout du compte deux chances de voter contre la souveraineté, alors que d'autres Québécois n'en auraient qu'une seule. Les non-résidents, selon eux, pourraient d'abord voter contre le référendum du Québec et ensuite de nouveau lors du référendum de confirmation qui serait probablement exigé par les provinces en vue d'approuver tout changement constitutionnel découlant d'une entente négociée. Ceci violerait le principe d'un seul vote par individu, une préoccupation que partageaient du reste d'autres membres du comité sur la clarté.

Une approche juste, démocratique et pratique

L'ensemble de cette question devra être réglée au plan fédéral. Ainsi que nous l'avions écrit dans notre premier article, chaque gouvernement provincial est élu uniquement par les résidents du territoire provincial, et, dans ces conditions, les non-résidents n'ont pas de mot à dire. Les non-résidents ne peuvent se plaindre auprès d'un gouvernement provincial en ce qui a trait au libellé de la question, aux procédures de vote ou aux abus dans le décompte des votes. Le gouvernement du Québec ne peut donc s'occuper que de la population habitant au Québec lorsqu'il est question de sécession; il ne représente pas et ne peut pas représenter la population non-résidente. La loi sur la clarté exige cependant de la Chambre des communes qu'elle se penche sur la clarté du vote exprimé par la population provinciale tout entière et non pas seulement par la population des résidents d'une province.

La loi sur les élections fédérales prévoit la mise sur pied d'une Liste électorale nationale permanente administrée par Élections Canada. Ce registre et son infrastructure pourraient facilement servir de base pour suivre le va-et-vient des électeurs nés dans une province ou territoire et leur déplacement.

Quand un électeur quitte sa province d'origine, il lui suffira de choisir son allégeance provinciale future en rapport avec un vote éventuel sur la sécession, et de notifier Élections Canada. De tels électeurs pourraient conserver le droit de voter lors de référendums pouvant mener à la sécession de leur province d'origine. Ils pourraient par contre décider de couper tout lien constitutionnel avec leur province natale et s'identifier plutôt à leur province adoptive. En ce qui a trait aux électeurs déjà non-résidents, une période d'inscription de rattrapage serait instituée où ils pourront fournir la preuve de leur naissance, de la même manière qu'on doit le faire pour l'obtention d'un passeport.

Par conséquent, si une question référendaire était présentée au peuple québécois par l'assemblée provinciale, Élections Canada ferait en sorte de pouvoir administrer la même question aux personnes enregistrées dans sa liste spéciale. Le vote serait soumis par courrier postal (une pratique répandue pour recueillir le vote des non-résidents de part le monde) et serait ensuite dépouillé par Élections Canada en même temps que le vote des résidents de la province qui cherche à se séparer.

La Chambre des communes pourra alors évaluer le voeu de l'ensemble des Québécois; celui des Québécois résidents, qui auront exprimé leur souhait directement au gouvernement provincial de même que celui des Québécois non-résidents. L'évaluation de la clarté des résultats pourrait alors avoir lieu conformément aux exigences de la Loi sur la clarté référendaire.

Réponses aux objections

Une telle approche garantit aux Canadiens le droit de décider par eux-mêmes de leur allégeance provinciale au moment où ils quittent leur province ou territoire d'origine. Les gens seront libres de choisir entre la province où ils résident et celle où ils sont nés. Ainsi, l'objection exprimée par Val Meredith et par d'autres trouve une réponse. Certaines personnes n'éprouveront aucun attachement envers leur province natale une fois qu'elles s'en seront éloignées. Par contre cette approche préserve le droit de ceux et celles d'entre nous qui désirons préserver notre identité propre, et ce, en conformité avec l'esprit de la Charte canadienne des droits et libertés. Il y a peu d'identités plus évocatrices que celle que nous associons à notre lieu de naissance.

Cette solution tient compte également des inquiétudes de Stéphane Dion. Le gouvernement fédéral en effet n'empiéterait pas sur la juridiction des provinces, sur leur droit de formuler une question référendaire et d'établir les mesures qui gouverneront le processus référendaire. De fait, selon le processus proposé, Élections Canada poserait rigoureusement la même question au groupe des non-résidents que celle posée aux Québécois résidents.

Étant donné que Les Québécois hors Québec n'ont aucune représentation au niveau provincial, l'argument de certains sénateurs stipulant qu'il convient de remettre ce litige entre les mains des législateurs provinciaux n'a pas sa raison d'être. Il est clairement anti-démocratique qu'un groupe social soit soumis aux décisions de politiciens mais privé de l'occasion de les élire. Le droit de vote des résidents hors Québec est par conséquent une décision qui doit être prise au niveau fédéral.

Enfin, cette proposition préserve le principe démocratique d'un seul vote par individu. Grâce à la supervision exercée par Élections Canada, les autorités provinciales pourront vérifier l'identité des personnes ayant participé au scrutin de la province sécessionniste. Il sera loisible à la province en question d'exiger que les non-résidents ne puissent exercer un second vote lors d'un référendum de confirmation.

Conclusion

Le mécanisme suggéré dans ce texte, soit une liste spéciale créée au sein de la Liste électorale nationale maintenue par Élections Canada et fonctionnant de la façon décrite ci-dessus, satisfait à toutes exigences et répond à toutes les objections exprimées au Parlement et devant les comités du Sénat qui ont traité de la Loi sur la clarté référendaire: 1) non-ingérence dans les zones de juridiction provinciale (formulation de la question et établissement des modalités du vote en ce qui a trait à la population résidente); 2) droit des Canadiens de choisir de conserver un lien d'attache à leur province d'origine naissance ou de le rejeter, un droit protégé par la Charte canadienne des droits et libertés; 3) protection d'un principe démocratique important, celui d'un seul vote par individu. Ce mécanisme est simple à administrer et n'est pas coûteux, particulièrement lorsque l'on en compare le coût aux dépenses qu'entraîne nécessairement un référendum portant sur la sécession.

Il est toujours désagréable et stressant d'envisager la possibilité du démembrement du Canada. La majorité des gens préfèrent parler d'unité et de moyens d'améliorer le fonctionnement de la fédération. Et je ne veux en rien minimiser les efforts qui sont déployés en ce sens. Mais la divisibilité du Canada est loin d'être une question académique. C'est une possibilité reconnue au plan juridique et au plan politique.

En attendant que les Canadiens se décident à vivre dans un pays où la sécession est impossible, (un objectif soutenu par le sénateur Serge Joyal au cours du débat sur la clarté), nous devons non seulement tenter de réduire les tensions régionales et les causes de sécession, mais aussi regarder en face les conséquences de la divisibilité de notre pays. Une de ces conséquences est la création du droit de vote pour les non-résidents en cas de sécession de leur province natale.

Marshall Miller
Directeur, Association des Québécois non-résidents