February 24, 2001

Divisibility, the Election, C-20, Lucien Bouchard and the next Referendum - A Perspective From a Non Resident Quebecer

Canada is divisible. The Supreme Court Reference re the Secession of Quebec suggests as much, although some observers disputed that in hearings on Bill C-20, the Clarity Act. Statements by government ministers and by politicians in opposition, confirm as much, to little if any public rebuttal. It's a shame - I say that because I believe in a united Canada - but that's life, and we are always better off dealing with reality than with wishes.

The results of the latest federal election in which the Liberals, unabashed federalists, unafraid to openly confront separatists, and believers in a strong central government, outpolled and shocked the separatists in Quebec, probably precipitated the resignation of the best salesman secession ever had in Lucien Bouchard. The polls are favourable, with a recent one by Ekos Research indicating that only 20% of Quebecers believe Quebec will secede within the next ten years. So satisfied is the federal government that unity was not even mentioned in the Throne Speech.

I will argue that none of that matters, in the long run. All Canada has won is a lull before another inevitable storm over secession. The Clarity Act will help for a while, but separatists, whether in Quebec or potentially in the West, will eventually solve the puzzle that lies between clarity and complexity and come up with a wording for another referendum that will be hard to reject out of hand. At that point divisibility will again be on the table. The future of Canada will again be at stake.

My personal interest lies not in finding a constitutional formula that will reduce regional tensions or federal-provincial disputes. Having supported both the failed Meech Lake and the failed Charlottetown Accords, not for their constitutional perfection but for their promise of constitutional peace, I doubt such a formula exists, but I do offer sincere best wishes for any who work toward that goal.

My personal interest lies in dealing with the consequences of divisibility. The reasons are straightforward: 1) by overtly discussing the consequences of divisibility we may as a nation in fact decide to move away from it, as I don't believe divisibility has been adequately debated; and 2) if not we will at least be better equipped to deal with it.

The issue I want to deal with in this article is the question of who should vote in any future referendum on secession. I want to propose an answer that is at once fair and democratic, strengthens national unity, and conforms to international practice.

I believe that anyone born on the territory seeking to secede is entitled to vote in any such referendum. As Executive Director of the Association for Non Resident Quebecers I was invited to present this question before both the Commons and Senate committees dealing with the Clarity Act last year.

By way of background, Canadian electoral laws, both federal and provincial, are primarily based on residency. This approach is fair and democratic when it comes to regular elections. In this way a provincial government is formed, passes laws, and at the end of the mandate the electorate is able to pass judgement once again. If they disapprove sufficiently, a new government may be formed and would be empowered to reverse any laws passed by the previous government.

Secession, however, is effectively irreversible. There is no turning back once implemented. It forever affects all Canadians, of course, but in particular it affects those persons born on the seceding territory, whether they are resident at the time or not. This is not uniquely a Quebec situation and applies equally to someone born in Prince Edward Island or in Alberta, for example.

Mobility Rights Are Hollow if Secession Voting Rights Are Denied

Article 6 of the Canadian Charter of Rights and Freedoms guarantees the right to move from one province to another without fear of discrimination based on present or prior province of residence, the so-called Mobility Rights. One of the most blatant abuses of our mobility rights is the denial, through technicalities, of the right of most non resident Quebecers to vote in any referendum on secession.

One of the arguments we make is that because secession is permanent, our rights as both Canadians and Quebecers would be permanently affected. A recent poll suggests that three-quarters of Quebecers also have an attachment to their Canadian identity. This poll confirms what many of us have felt and asserted, that our identity with our province of birth coexists with our identity as Canadians. It is not necessary to choose between them.

Non resident Quebecers do not cease being Quebecers just because they have moved from Quebec to another province, just as a Canadian does not cease to be Canadian just because they become residents of the United States. We are born into a Quebec identity just as profoundly as we are born into our Canadian identity, regardless of our linguistic or religious heritage. We do not lose this identity unless we individually renounce it. No government has the right to take it away from us arbitrarily and retroactively. This point is especially undeniable for those who assert the notion of the Quebec "people" and the Quebec "nation".

If a consequence of our interprovincial mobility is the effective loss of secession referendum voting rights, then those mobility rights are hollow, for they disenfranchise voters from perhaps the most important vote in their lives.

Ties That Bind Strengthen National Unity

My second point is that non resident voting rights in cases of secession strengthens national unity. One of the principal benefits of encouraging interprovincial mobility is its role in reducing regional misunderstanding, reducing creeping "de facto" independence and reducing the sense of isolation. These "ties that bind" are bi-directional. They not only apply to the concept of a province gaining exposure to new residents from other provinces, which is a good thing, they also apply to the concept of nonresidents retaining an interest in their home provinces.

Nothing strengthens the latter more than having a good reason for it. There is no stronger reason than having a voice in the secession of their province of birth from their country of birth.

Nothing weakens the "ties that bind" more than silencing their voices on the future of their place of birth. To deny nonresident voting rights for referenda on secession is to favour the politics of isolation and indirectly aid the forces favouring secession.

Powerful International Support

My third point is that international practice supports this view. In my testimony before the legislative committees I referred to the referendum leading to the independence of East Timor from Indonesia as representing one of the most recent examples of international practice. The voting entitlement for non resident East Timorese was approved by Canada, who was a member of the United Nations Security Council at the time. This entitlement extended not only to all persons born on the territory of East Timor, which is as far as our demands go, but also to the spouses and children of those persons, which is a far more comprehensive democratic standard. Such is the power of non resident voting rights in the international community.

Some committee members disputed using East Timor as an example, citing the violence that forced many to flee, which created the non residency situation. However, the right to vote was not restricted only to those who fled as a result of the violence, it applied to anyone no matter why they left, nor for long they had been away.

In the East Timor situation it is easy to sympathize with equating violence as a legitimate reason to permit non residents to vote, since it is likely the violence, or the threat of violence, that led to much of the non residency in the first place. But what about lower grade pressure on minority populations to move away, thereby shifting the balance of remaining voters from federalist forces toward separatist forces? Why, for example, did so many leave Quebec after the passing of Bill 101, the original language law in Quebec, if not out of a sense of no longer being considered a valued and appreciated member of Quebec society? This tactic isn't as brutal as gunfire, but it is almost as effective.

If international standards were applied to any future referendum on the secession of Quebec, non resident voting rights would be insisted upon by both the international community and the federal government.

I believe there is a profoundly fundamental reason underlying the international acceptance of non-residency voting rights in cases of secession. The reason is that it guarantees that the forces of secession cannot profit by creating a situation whereby those opposed to secession are forced or encouraged to leave.

Who Protects These Rights?

There still remains the question of to whom do non residents look for the protection and enforcement of their non resident voting rights - the laws of the province seeking to secede or federal law? Our belief is that we must look to federal law to protect these rights.

This belief was the basis for our appearing before the C-20 committees, because the Clarity Act was the first clear assertion by the federal government that parliament had a role in the secession process. Prior to C-20, the claims by Quebec's political parties, both secessionist and federalist, of the right to unilaterally decide the question to be asked, the majority required, and generally all of the "rules of the game", went unchallenged. That the Liberal party gained more support in the November, 2000 election for its position than did the Bloc, who opposed it, shows that even Quebec residents supported the view that the federal side has a role to play in the secession rules of the game.

We believe that the federal government has the primary role in protecting our non resident voting rights. The reason is that non residents don't vote for the provincial governments, who are elected under mandates to pass laws whose powers are limited under Canada's constitution. Thus we have no opportunity to elect representatives that reflect the views of non residents. Nor do provincially elected representatives have any mandate for protecting the rights of non residents.

Only the federal government is in a position to protect these rights. Only the federal government has the undeniable obligation to do so.

Marshall Miller
Executive Director
Association for Non Resident Quebecers

le 24 Février 2001

De la partition, des élections, du Bill C-20, de Lucien Bouchard et du prochain référendum - Le point de vue d'un Québécois non résident.

Le Canada est divisible. Et malgré les efforts de ceux qui ont tenté de faire valoir le contraire lors des audiences relatives à la Loi sur la clarté, le renvoi à la Cour suprême sur la sécession du Québec semble sans appel. Les ministres et politiciens d'opposition sont unanimes pour l'affirmer, et il n'y a aucune protestation notable de la part du public. Pour moi, qui suis en faveur d'un Canada uni, cet état de chose est tout à fait déplorable. Mais il faut s'y résigner. Ainsi va la vie. En fin de compte, il vaut mieux essayer de composer avec la réalité plutôt que de se nourrir d'utopies.

Lors des dernières élections fédérales, les Libéraux, agissant en fédéralistes convaincus décidèrent d'affronter les séparatistes chez eux. S'affichant partisans d'un gouvernement central fort, ils gagnent leur pari, déjouent les sondages et confondent les sécessionnistes, entraînant probablement la démission du meilleur porte-étendard péquiste, Lucien Bouchard. Les sondages donnent alors le fédéralisme gagnant, l'un des plus récents indiquant qu'à peine 20 p. cent des Québécois entrevoient la séparation du Québec d'ici dix ans. Fort de ce sentiment, le gouvernement fédéral n'a même pas jugé bon de parler d'unité dans le dernier discours du Trône.

Or, à mon avis les sondages comptent fort peu dans la balance si l'on adopte une perspective à long terme. Le Canada bénéficie aujourd'hui d'une période de répit avant que se déclenche la prochaine tempête séparatiste. La Loi sur la clarté calmera peut-être les esprits pendant un certain temps, mais les sécessionnistes du Québec et possiblement ceux de l'Ouest finiront par résoudre le dilemme que leur posent les concepts de clarté et de complexité. Éventuellement, ils parviendront à formuler une question référendaire qui sera impossible à rejeter du revers de la main. Il faudra s'attendre dès lors à ce que le débat sur la sécession revienne de plus belle sur le tapis et mette de nouveau l'avenir du Canada en péril.

Je ne tiens guère à discuter d'une nouvelle formule d'amendement constitutionnel pour atténuer les tensions entre le fédéral et les provinces. Si quelqu'un veut s'attaquer à un tel projet, je lui souhaite bonne chance! Pour ma part, après avoir appuyé les accords défunts du Lac Meech et de Charlottetown - non tant pour le modèle constitutionnel idéal qu'ils représentaient que pour la promesse de trêve constitutionnelle qu'ils renfermaient - je doute de la possibilité de nous entendre sur une formule quelle qu'elle soit.

Je préfère me tourner vers la question de la divisibilité, et ce, pour des raisons faciles à comprendre : 1) en discutant ouvertement des conséquences d'une partition, le pays tout entier réalisera plus facilement qu'il convient de mettre de telles notions au rancart (il y a tant à dire sur ce sujet); 2) si, après un débat en règle, la partition demeurait malgré tout à l'ordre du jour, nous aurons au moins acquis une meilleure compréhension de la problématique avant de nous lancer en avant.

Dans cette veine, il importe avant tout de savoir qui devrait avoir le droit de vote lorsqu'il y a référendum sur la sécession. J'aimerais, à cet égard, illustrer une solution qui est à la fois équitable, démocratique et susceptible de renforcer l'unité nationale, tout en demeurant conforme aux pratiques internationales.

J'estime que toute personne née sur le territoire visé par une proposition de sécession devrait jouir du droit de vote lors du référendum. En ma qualité de Directeur exécutif de l'Association des Québécois non résidants, j'ai déjà été appelé à me prononcer sur la question l'année dernière devant les comités de la Chambre des communes et du Sénat examinant le projet de Loi sur la clarté.

Pour situer le lecteur, permettez-moi de souligner que la loi électorale tant au fédéral qu'au provincial s'appuie sur la notion de résidence. C'est là un critère équitable et démocratique qui s'applique immuablement lorsqu'il y a élection et que l'on forme un gouvernement chargé de légiférer au nom de la population. Quand le mandat du gouvernement expire, l'électorat est appelé à se prononcer de nouveau. Et s'il y a insatisfaction profonde à ce moment, la population a le loisir d'élire un autre gouvernement pour contrecarrer les lois votées par le régime antérieur.

Il en va tout autrement dans le cas d'une sécession, puisqu'une sécession est pratiquement irréversible. Une fois réalisée, un retour à l'ancien régime devient impensable. Et en dépit du fait qu'une sécession, quelle qu'elle fut, affecterait à coup sûr l'ensemble des Canadiens, il faut avouer que ce sont ceux et celles qui sont natifs du territoire en litige qui en subiraient la majorité des retombées, même si lesdites personnes résident à l'extérieur de leur province au moment du vote. Cette façon de voir ne vaut pas uniquement pour le Québec, mais s'appliquerait également aux personnes nées, par exemple, à l'Île-du-Prince-Édouard ou en Alberta.

Le droit à la mobilité perd sa signification si le droit de vote sur la sécession est retiré

L'article 6 de la Charte des droits et libertés canadienne garantit le droit de se déplacer d'une province à autre sans avoir à craindre de discrimination basée sur la province d'origine. C'est ce que l'on appelle le droit à la mobilité. Or, l'un des manquements les plus flagrants à ce droit est la non reconnaissance du droit de la plupart des Québécois non-résidants de voter lors des référendums sur la sécession, les autorités provinciales invoquant une foule de technicités pour justifier leur position.

Le premier des arguments que nous avançons pour contrer cette attitude est le suivant : toute sécession est de nature permanente et nos droits en tant que Canadiens et en tant que Québécois s'en trouveraient affectés de façon irréversible. Un sondage récent suggère que trois-quart des Québécois demeurent attachés à leur identité canadienne. Ce sondage confirme ce que beaucoup d'entre nous savent au plus profond de leur être et voudraient proclamer, à savoir que l'identification à notre province de naissance peut faire bon ménage avec l'identité canadienne. Point n'est besoin de choisir entre les deux.

En effet un Québécois non-résidant ne cesse pas d'être Québécois parce qu'il va vivre dans une autre province, de même qu'un Canadien ne cesse pas d'être Canadien lorsqu'il devient résidant des États-Unis. Nous naissons avec une identité québécoise qui fait autant partie de nous-mêmes que notre identité canadienne, et ce, indépendamment de notre héritage linguistique et religieux. Nous ne perdons cette identité que si nous y renonçons volontairement. Aucun gouvernement n'a le droit de l'enlever arbitrairement ou rétroactivement. Ce point devient particulièrement embarrassant pour ceux et celles qui affirment que le Québec est un " peuple " et une " nation ".

Si la mobilité interprovinciale conduit à la perte effective du droit de vote lors de référendums portant sur la sécession, le droit à la mobilité perd toute sa signification, car il prive un grand nombre d'électeurs potentiels du vote possiblement le plus important de leurs vies.

La mobilité favorise l'unité canadienne

Mon deuxième argument, c'est que d'accorder le droit de vote aux ex-résidants en cas de référendum sur la sécession renforce l'unité du pays. En effet parmi les avantages de la mobilité interprovinciale, on relève que celle-ci tend à réduire les conflits et les malentendus entre les régions, qu'elle atténue les velléités d'indépendance et réduit le sentiment d'isolement au sein des populations.. L'établissement de liens entre citoyens mobiles produit deux effets bénéfiques. D'une part, les nouveaux arrivants viennent enrichir et diversifier la province où ils séjournent, d'autre part ces ex-résidants continuent à s'intéresser et à participer à l'évolution de leur province d'origine.

La raison pour laquelle on s'intéresse à ce qui se passe dans sa province d'origine, c'est qu'il s'y déroule des événements. Or, aucun événement ne saurait surpasser en importance un référendum sur la sécession et effacer le droit de pouvoir donner son avis sur l'avenir de sa province natale.

Par contre, rien n'affaiblit davantage la possibilité d'établir des liens entre nous que le musellement de citoyens quand il s'agit de l'avenir de leur province d'origine. Nier le droit de vote lors de référendums sur la sécession à des ex-résidants favorise une politique d'isolement et facilite indirectement la tâche aux forces qui militent en faveur de la sécession.

Appui international puissant

Mon troisième argument c'est que la communauté internationale est d'accord avec le point de vue que nous défendons. Lors de ma comparution devant les comités législatifs, j'ai souligné le fait que le référendum qui a mené à l'indépendance du Timor Oriental illustrait le point de vue international dans ce domaine. Le droit de vote pour les non-résidants du Timor oriental a été approuvé par le Canada, alors membre du Conseil de Sécurité des Nations Unies. Ce droit s'étendait non seulement à toutes les personnes nées sur le territoire du Timor oriental, droit qui correspond à ce que notre organisme demande pour les ex-résidants du Québec, mais aussi aux conjoints, conjointes et enfants de ces personnes, ce qui représente une norme démocratique beaucoup plus exigeante. Aux yeux de la communauté internationale, le droit de vote des non-résidants est donc bien reconnu.

Quelques-uns des membres du comité législatif du Sénat ont hésité à utiliser l'exemple du Timor oriental, alléguant que c'était la violence qui avait forcé une partie de la population à fuir hors frontière et créé une situation de non-résidence exceptionnelle. Mais il convient de noter que le droit de voter n'a pas été limité dans ce cas à ceux et à celles qui se sont enfuis en raison de la violence. Au contraire, ce droit fut accordé à tous indépendamment du fait qu'ils soient partis et indépendamment de la durée de leur absence.

Lorsque l'on regarde la situation du Timor oriental, il est facile de sympathiser avec la population, puisque celle-ci fut dépouillée de son droit de vote par la violence ou par des menaces de violence. Mais que dire des pressions plus subtiles exercées sur une minorité linguistique pour la forcer à quitter sa terre natale et ainsi modifier l'équilibre des forces fédéralistes et des forces séparatistes ? Comment expliquer, par exemple, que tant de personnes aient choisi de quitter le Québec après le passage de la Loi 101 sur la langue, si ce n'est en raison d'un sentiment de rejet de la part de la majorité ? Le recours à de telles tactiques peut paraître moins brutal que l'utilisation des fusils, mais c'est presque aussi efficace.

Si des standards internationaux étaient appliqués au futur référendum québécois, la communauté internationale et le gouvernement fédéral réclameraient tous deux que l'on accorde le droit de vote aux anciens résidents du territoire.

Il me semble qu'il y a une raison fondamentale qui explique pourquoi la communauté internationale favorise le droit des non-résidants de voter en cas de sécession. Cette raison, c'est que le droit de voter en ce cas évite que les forces sécessionnistes ne soient tentées de forcer ou d'encourager les opposants de la sécession à partir.

Qui doit protéger ce droit ?

Reste à savoir vers qui les non-résidants doivent se tourner pour la protection et la mise en œuvre de leur droit de vote. Doivent-ils faire confiance aux lois de la province qui cherche à se séparer ou aux lois fédérales? Nous estimons qu'il faut pouvoir compter sur la législation fédérale pour la protection de ce droit.

C'est la raison pour laquelle nous avons voulu comparaître lors des délibérations entourant le projet de loi sur clarté, car c'était la première fois que le parlement fédéral affirmait avoir un rôle à jouer dans un processus de sécession. Avant le projet C-20, les revendications du Québec (pouvoir de se séparer unilatéralement, de décider de la question référendaire, de la majorité à exiger et de l'établissement des règles du jeu), formulées par l'intermédiaire de partis politiques tant sécessionnistes que fédéralistes, n'avaient pratiquement jamais été contestées. Si le Parti libéral a pu recueillir plus d'appuis au Québec lors de l'élection du mois de novembre 2000 pour sa position que le Bloc, qui s'y opposait, il en ressort de façon générale que les résidants du Québec admettent que le fédéral a un rôle pour jouer dans l'établissement des règles portant sur la sécession.

Nous croyons qu'il incombe au seul gouvernement fédéral de protéger le droit de vote des citoyens non-résidants. Les gouvernements provinciaux n'ont ni le mandat de représenter les non-résidants ni de protéger leurs droits. Du reste, conformément à la constitution canadienne actuelle, les non-résidants n'ont pas la possibilité d'élire de représentants dans leur province d'origine qui reflètent leurs opinions. Seul donc le gouvernement fédéral peut agir dans cette situation pour protéger leurs droits. Seul le gouvernement fédéral a l'obligation d'agir de la sorte.

Marshall Miller
Directeur
Association des Québécois non-résidants