L'affaire de l'article 53; La Loi sur la Cour Suprême, L.R.C. (1985), ch. 26;

ET DANS L'AFFAIRE D'UN renvoi par le Gouverneur en conseil au sujet de certaines questions ayant trait à la sécession du Québec du reste du Canada formulées dans le décret C.P. 1996-1497 en date du 30 septembre 1996.

Le 14 avril 1997

EXPOSÉ DES FAITS

1. Le Procureur général du Canada (P.G.Canada) fait état dans son mémoire de certaines actions ou déclarations du gouvernement du Québec, depuis le mois de décembre 1994, sur le droit du Québec de procéder unilatéralement à la sécession du Québec du reste du Canada. Malheureusement, le P.G. Canada a omis de mentionner la façon dont le gouvernement du Canada s'était comporté devant les intentions du gouvernement du Québec.

2. Dans son mémoire, Me Guy Bertrand démontre que le gouvernement du Canada, en tout temps avant le référendum du 30 octobre 1995, n'a rien dit ni rien fait pour s'opposer ou pour contredire le gouvernement du Québec, quant à ses prétentions sur le droit de déclarer unilatéralement l'indépendance du Québec. Qui plus est, dans les faits, le gouvernement du Canada a accepté explicitement comme valable la position du gouvernement du Québec.

3. Me Bertrand relève particulièrement les faits suivants:

i- C'est le P.G. Canada, monsieur Allan Rock, le 16 décembre 1994 qui, pour la première fois, a répondu, au nom du gouvernement canadien, à l'Avant-projet de Loi no 1, Loi sur l'avenir du Québec déposé à l'Assemblée nationale par le Premier ministre Jacques Parizeau. Dans un discours qu'il prononçait à Montréal, Monsieur Rock déclara que la rédaction d'un projet de loi portant sur une déclaration unilatérale d'indépendance du Québec n'était qu'un simple "détail technique" et que, de toute façon, c'était la population du Québec, en dernier ressort, qui déciderait si elle voulait demeurer au Canada.

ii- En juillet 1995, Me Bertrand demanda au gouvernement du Canada de soumettre à la Cour suprême du Canada le projet de loi du gouvernement québécois. Le premier ministre Jean Chrétien refusa en expliquant que: "La question centrale est la volonté des Québécois de faire partie du Canada".

iii- Bien que le gouvernement du Canada fut mis en cause par l'intervenant Bertrand dans les procédures qu'il a intentées devant la Cour supérieure du Québec, au mois d'août 1995, (procédures dans lesquelles Me Bertrand demandait une injonction pour interdire tout référendum illégal), le gouvernement du Canada refusa de comparaître devant la Cour et de défendre la Constitution, les droits des citoyens et la primauté du droit. Nonobstant l'absence et le silence du gouvernement canadien, l'honorable juge Robert Lesage, J.c.s., jugea que le processus référendaire du gouvernement du Québec était illégal et contraire à la Constitution. Cependant, le juge Lesage refusa d'émettre une injonction pour arrêter le processus référendaire, en se basant en partie sur le fait que l'opposition officielle du Québec et le gouvernement du Canada avaient fait défaut de comparaître et de s'opposer au référendum.

iv- Même si le gouvernement canadien a comparu, plus tard en mai 1996, devant l'honorable juge Robert Pidgeon, J.c.s., pour la suite des procédures intentées par Me Bertrand, il a prévenu ce dernier qu'il se retirait du dossier, laissant Me Bertrand seul pour la continuation de son action en injonction permanente.

4. Ainsi, le gouvernement canadien, tant par son silence que par son inaction et ses déclarations on ne peut plus explicites, a sanctionné les prétentions du gouvernement du Québec sur son prétendu droit de procéder unilatéralement à la sécession du Québec du reste du Canada, dans la mesure où il en obtiendrait le mandat par référendum. (Tel qu'expliqué ci-dessous, dans le mémoire de Me Bertrand, cette complicité des gouvernements canadien et québécois dans tout ce processus référendaire illégal, constituait en soi une atteinte à ses droits constitutionnels et à ceux de tous les Canadiens).

QUESTION NO 1:

LE DROIT CONSTITUTIONNEL CANADIEN ET LA SÉCESSION DU QUÉBEC

5. Le Québec peut-il se séparer unilatéralement du Canada, en vertu de la Constitution canadienne, telle est la 1ère question qui est posée à la Cour suprême du Canada.

6. Me Bertrand souscrit aux conclusions du P.G. Canada à l'effet que le Québec n'a pas le droit, en vertu de la Constitution canadienne, de procéder unilatéralement à la sécession du reste du Canada. Il est d'accord également avec le P.G. Canada sur le fait que l'article 45 de la Loi constitutionnelle de 1982 (laquelle prévoit qu'une législature a compétence exclusive pour modifier la Constitution de sa province) ne s'applique pas en cas de sécession.

7. Cependant, Me Bertrand soumet que la Cour ne doit pas se limiter à l'article 45 de la Loi constitutionnelle de 1982 pour pouvoir répondre de façon claire et sans ambiguïté à la question no 1. Le but du Renvoi à la Cour suprême, tel que mentionné par Monsieur Rock le 26 septembre 1996, était justement de clarifier les dispositions de la Constitution canadienne eu égard à la sécession du Québec. Cette clarification des règles ne sera possible que si on permet à la Cour suprême de déterminer, en cas de sécession du Québec, quelle sera la formule d'amendement qui s'appliquera parmi toutes celles qui sont prévues à la "Partie V" de la Loi constitutionnelle de 1982. Selon Me Bertrand, il est aussi nécessaire, pour répondre à la question no 1, de considérer la façon dont le gouvernement du Canada serait obligé de réagir, devant une déclaration unilatérale d'indépendance du Québec du reste du Canada. Le P.G. Canada, dans son mémoire, a évité cette question.

a) La sécession par amendement constitutionnel

8. Dans son mémoire, Me Bertrand soumet qu'un amendement constitutionnel autorisant la sécession du Québec nécessiterait le consentement unanime du Sénat, de la Chambre des communes et de chacune des dix (10) provinces du Canada puisque la sécession impliquerait au moins quatre (4) des cinq (5) matières prévues à l'article 41 de la Loi constitutionnelle de 1982. À titre alternatif, Me Bertrand soumet que la sécession devrait nécessiter le consentement du Sénat, de la Chambre des communes et d'au moins sept (7) provinces représentant cinquante pour cent (50%) de la population conformément à l'article 38.1 de la "Partie V". Comme la sécession impliquerait

également une modification des frontières de l'Ontario, du Nouveau-Brunswick et de Terre-Neuve, (puisque les frontières interprovinciales deviendraient des frontières internationales), tout amendement devra recevoir le consentement obligatoire de ces trois (3) provinces conformément à l'article 43 de la "Partie V".

b) L'obligation constitutionnelle du Canada de s'opposer à toute sécession unilatérale

9. Le mémoire du P.G. Canada est silencieux sur la manière dont le Canada devrait réagir à toute sécession illégale du Québec. Ce silence est d'autant plus inquiétant qu'une certaine jurisprudence veut que la sécession illégale (du Québec) pourrait légalement prendre effet, même si elle avait été faite en violation de la Constitution canadienne, dans la mesure où elle serait acceptée ou reconnue par le gouvernement national (Canada). Voir la cause Madzimbamuto c. Lardner Burke, (1969) 1 A.C. 645 (P.C.).

10. Me Bertrand, à ce sujet, fait les propositions suivantes:

i- Toute déclaration unilatérale d'indépendance faite par le gouvernement du Québec serait illégale en vertu du droit constitutionnel canadien.

ii- Tout processus visant à procéder unilatéralement à la sécession du Québec (tel que le processus référendaire utilisé au mois d'octobre 1995 par lequel le gouvernement du Québec cherchait à obtenir un mandat de procéder unilatéralement à la souveraineté du Québec), est illégal en vertu du droit canadien.

iii- Le gouvernement canadien a l'obligation constitutionnelle de s'opposer, par tous les moyens légaux dont il dispose à toute tentative du gouvernement du Québec de détruire la Constitution canadienne.

iv- Toute participation du gouvernement canadien à un processus illégal visant la destruction de la Constitution canadienne, tel celui utilisé lors du référendum du mois d'octobre 1995, viole la Constitution canadienne.

v- Le défaut par le gouvernement canadien defaire savoir qu'il se conformera à ses obligations constitutionnelles et qu'ainsi il défendra et protègera la Constitution, la primauté du droit et les droits et libertés de tous les Canadiens constitue en soi une atteinte à la Constitution, aux droits des citoyens et à tous les droits des peuples autochtones vivant au Canada, garantis par l'article 35 de la Constitution de 1982. Le principe de la primauté du droit ne peut être maintenu que si le gouvernement canadien, qui a la responsabilité de maintenir et de faire respecter la loi, indique clairement, qu'en toute circonstances, la Constitution du pays sera protégée et défendue.

vi- Malheureusement, le P.G. Canada n'a jamais indiqué, même dans son mémoire sur le présent Renvoi, son intention de s'opposer à toute tentative illégale du gouvernement du Québec de détruire la Constitution canadienne. Son silence constitue en soi une atteinte à la Constitution et à la primauté du droit, particulièrement quand on le rapproche de sa conduite lors du référendum du mois d'octobre 1995, au cours duquel il s'est mis d'accord avec le moyen proposé par le gouvernement du Québec pour réaliser la sécession du Québec. (Voir l'exposé des faits à ce sujet).

vii- Comme l'a confirmé l'honorable Juge Robert Lesage, J.c.s., dans son jugement, un référendum illégal constitue une menace grave aux droits et libertés de Me Bertrand et de tous les autres Canadiens. Une telle menace porte atteinte au fondement même de la démocratie qui veut que le peuple soit souverain mais seulement à l'intérieur de la Constitution. Le peuple ne peut pas, même par référendum, poser des gestes et des actions qui violeraient les droits des citoyens. Le peuple n'est pas au dessus de la Constitution. Compte tenu des conséquences dramatiques qui suivraient inévitablement toute sécession illégale, Me Bertrand et tous les Canadiens sont en droit d'exiger du gouvernement du Canada la pleine garantie qu'il résistera à toute sécession illégale et qu'il protègera leurs droits.

11. Me Bertrand demande à la Cour, considérant tous ces arguments de répondre "non" à la question no 1.

QUESTION NO 2:

LE DROIT INTERNATIONAL ET LA SÉCESSION DU QUÉBEC

12. Par la question no 2, le P.G. Canada cherche à savoir si en vertu des règles ou des principes de droit international le Québec a le droit de se séparer unilatéralement du reste du Canada.

13. En accord avec le P.G. Canada, Me Bertrand suggère à la Cour suprême de répondre "non" à la deuxième question. Particulièrement, Me Bertrand soumet que les Canadiens français du Québec n'ont jamais été victimes de discrimination ou d'oppression au Canada. Au contraire, les Québécois jouissent volontairement d'une représentation très significative au sein des institutions fédérales, tel le Parlement canadien, la Cour suprême du Canada et le gouvernement du Canada, incluant le bureau du premier ministre.

14. Pour répondre adéquatement à la question no 2, Me Bertrand affirme qu'il est nécessaire de discuter de l'intégrité du territoire québécois qui serait menacée dans l'éventualité d'une sécession illégale du Québec. Le territoire du Québec, de même que ses frontières, sont protégés en vertu de la Constitution canadienne. Il en va de même pour toutes les provinces. Cependant, le gouvernement du Québec prétend que le droit international garantirait, en cas de sécession du Québec du reste du Canada, l'intégrité actuelle du territoire connu comme la province de Québec. Encore une fois le P.G. Canada omet de discuter de cette question dans son mémoire.

- LE DÉMEMBREMENT DU TERRITOIRE QUÉBÉCOIS

15. Pour sa part, Me Bertrand soutient qu'il n'existe aucun principe en droit international qui garantisse au Québec l'intégrité de son territoire advenant la sécession unilatérale du Québec. Au contraire, le droit international ne reconnaîtrait les limites territoriales actuelles du Québec que dans la mesure où le gouvernement québécois serait capable d'exercer un contrôle effectif sur l'ensemble du territoire et sur toute la population; et dans la mesure également où le gouvernement canadien ne revendiquerait plus aucune autorité sur le territoire de la province de Québec. Par ailleurs, si le Québec n'était capable d'exercer son autorité ou le contrôle effectif que sur une partie de son territoire actuel, le droit international ne reconnaîtrait alors que la partie du territoire sur lequel le Québec exerce un contrôle effectif.

QUESTION NO 3:

RELATION ENTRE LE DROIT INTERNE ET LE DROIT INTERNATIONAL

16. Par la question no 3, on vise à savoir lequel du droit canadien ou du droit international aurait préséance s'il devait y avoir un conflit concernant le droit du Québec de se séparer unilatéralement. Pour Me Bertrand, il n'y a aucun conflit puisque ni le droit constitutionnel canadien ni le droit international ne permettent la sécession unilatérale du Québec du reste du Canada. Cependant, s'il devait y avoir un conflit, Me Bertrand soutient que c'est le droit constitutionnel canadien qui aurait préséance.

IN THE MATTER OF Section 53 of the Supreme Court Act, R.S.C. 1985, Chap. S-26;

AND IN THE MATTER OF a reference by the Governor in Council concerning certain questions relating to the secession of Quebec from Canada, as set out in Order in Council P.C. 1996-1047, dated the 30th day of September, 1996.

April 14, 1997

STATEMENT OF FACTS

1. The factum of the Attorney General of Canada ("A.G. Canada") summarizes certain of the actions and statements of the Quebec government since 1994, in which Quebec has claimed that it has the right to secede unilaterally from Canada. Unfortunately, the A.G. Canada fails to provide any indication of the manner in which the Government of Canada has responded to these actions and statements.

2. In his factum, Me Guy Bertrand demonstrates that throughout the referendum campaign of October 30, 1995, the Government of Canada did nothing to dispute or contradict these statements of the Quebec government. In fact, the Government of Canada expressly accepted the position of the Quebec government as valid.

3. Me Bertrand notes, in particular, the following facts:

i- The Canadian government's first response to the tabling by Jacques Parizeau of draft legislation providing for a unilateral declaration of independence ("UDI") was made by Attorney General Allan Rock on December 16, 1994. In a Montreal speech, Mr. Rock stated that even if Quebec's draft legislation provided for a UDI, this was a mere "technical detail" and that it was up to the population of Quebec, in the final analysis, to decide whether to remain in Canada.

ii- In July 1995 Me Bertrand requested the Government of Canada to refer Quebec's draft legislation to the Supreme Court of Canada. Prime Minister Jean Chrétien refused, explaining that "the real question is whether Quebecers wish to remain part of Canada".

iii- Although the Government of Canada was joined as a third party in the action commenced by Me Bertrand in August of 1995 (in which Me Bertrand sought an injunction to prevent the holding of an illegal referendum) the Government of Canada refused to appear and defend the Constitution, the rights of citizens, and the rule of law. Despite the absence and the silence of the Canadian government, Mr. Justice Lesage agreed that the process being followed by the Quebec government was wholly illegal and contrary to the Constitution. However, Lesage J. refused to issue an injunction to halt the process, relying in part on the fact that the official opposition in Quebec and the Canadian government had failed to appear and oppose the referendum.

iv- Although the Canadian government appeared before Mr. Justice Pidgeon in later proceedings brought by Me Bertrand in 1996, it has now informed Me Bertrand that Canada will no longer participate in any future proceedings, leaving it to Me Bertrand to continue alone with his application for a permanent injunction.

4. In short, the Canadian government, both by its silence and inaction as well as by its express statements, has endorsed the position of the Quebec government to the effect that Quebec has the right to secede from Canada as long as it obtains a mandate in a referendum. (As will be explained below, in Me Bertrand's submission this complicity by the Canadian and Quebec governments in an illegal referendum process was and is itself a breach of the constitutional rights of Me Bertrand as well as those of all Canadians).

QUESTION NO 1:

THE CANADIAN CONSTITUTION AND THE SECESSION OF QUEBEC

5. Question One asks whether, under the Constitution of Canada, Quebec can secede unilaterally from Canada.

6. Me Bertrand agrees with the A.G. Canada that Quebec does not have the right, under the Canadian Constitution, to secede unilaterally from Canada. It also agrees with the A.G. Canada that section 45 of the Constitution Act, 1982 (which permits constitutional amendments by a province acting alone) does not apply in the case of secession.

7. However, in the submission of Me Bertrand, the Court must go beyond a consideration of section 45 of the 1982 Constitution in order to answer Question I in a clear and unambiguous manner. The purpose of this Reference, as stated by Mr. Rock on September 26, is to clarify the rules of the Canadian Constitution in relation to secession. Such clarification can only be achieved if the Court determines which of the amending formulas in Part V of the 1982 Constitution would apply to secession. It is also necessary in answering Question One, in Me Bertrand's submission, to consider the manner in which Canada would be obliged to respond to an illegal UDI by Québec. This latter question is avoided entirely in the factum of the Attorney General of Canada.

a) Secession by Constitutional Amendment

8. In the submission of Me. Bertrand, a constitutional amendment authorizing the secession of a province would require the consent of the Senate and House of Commons and all ten (10) provinces, since it deals with at least four (4) of the five (5) categories identified in section 41 of the 1982 Constitution. In the alternative, assuming section 41 does not apply, secession would fall under section 38.1, and require the consent of the Senate and House of Commons and at least seven provinces representing 50 per cent of the Canadian population. Such an amendment would also involve an alteration of the borders of Ontario, New Brunswick and Newfoundland, (changing them from interprovincial to international borders) and would require the consent of these three (3) provinces pursuant to section 43.

b) Canada's Constitutional Duty to Oppose a Unilateral Declaration of Independence

9. The factum of the Attorney General of Canada is silent on the manner in which Canada would respond to an illegal UDI by the Quebec government. This silence is particularly disturbing since there is jurisprudence suggesting that if an illegal UDI were accepted by the national government (in this case Canada), such an illegal UDI could become legally effective despite its violation of the Canadian Constitution. See the case Madzimbamuto v. Lardner-Burke, [1969] 1 A.C. 645 (P.C.).

10. Me Bertrand offers, in this regard, the following propositions:

i- Any UDI issued by the Quebec government would be wholly illegal under Canadian law.

ii- Any process that contemplated Quebec proceeding to unilaterally secede from Canada (such as the referendum process utilized in October 1995, in which the Quebec government sought a mandate to unilaterally declare sovereignty) is itself illegal under Canadian law.

iii- The Canadian government is under a constitutional obligation to oppose, by all lawful means at its disposal, any attempt to overthrow the Canadian Constitution.

iv- Any participation by the Canadian government in an illegal process aimed at overthrowing the Canadian Constitution, such as the 1995 Quebec referendum, is itself a violation of the Canadian Constitution.

v- The failure of the Canadian government to declare that it will abide by its obligations to uphold the Constitution, the rule of law, and the rights of all Canadian citizens is itself a violation of the Constitution, of citizens rights, and of the rights of the aboriginal peoples of Canada, as guaranteed by section 35 of the 1982 Constitution. The principle of the rule of law can only be maintained if the Government of Canada (which is responsible for maintaining order and enforcing the law) indicates clearly that the Constitution will be defended.

vi- Unfortunately, the Government of Canada has never (including in its factum submitted on this Reference) stated its intention to oppose any illegal attempt by the Quebec government to overthrow the Canadian Constitution. In light of the government's previous acceptance of the position of the Quebec government with respect to a UDI during the 1995 referendum (see the Statement of Facts, above), this silence is itself a violation of the Constitution and the rule of law.

vii- As was found by the Honourable Judge Lesage, an illegal referendum constitutes a grave threat to the rights and liberties of Me Bertrand as well as those of other Canadians. Such a threat violates basic democratic principles since, in a democracy, the people are sovereign within the Constitution. The people cannot, even by referendum, take actions that violate the rights of citizens. The people are not above the Constitution. Given the very dramatic consequences that would inevitably follow from an illegal secession, Me Bertrand and all Canadians are entitled to the assurance by the Government of Canada that it will resist an illegal secession and will protect their rights.

11. Me Bertrand submits that, based on the arguments presented above, the Court should answer "No" to Question One.

QUESTION NO 2:

INTERNATIONAL LAW AND THE SECESSION OF QUEBEC

12. Question Two asks whether, under principles of international law, Quebec has the right to secede unilaterally from Canada.

13. Me Bertrand agrees with the A.G. Canada that the Court should answer "No" to this question. In particular, Me Bertrand submits that French Canadians of Quebec have not been the victims of discrimination or oppression within Canada. On the contrary, Quebecers enjoy significant representation within Canadian federal institutions, such as Parliament, the Supreme Court of Canada, and the Government of Canada (including the Office of Prime Minister).

14. Me Bertrand submits that in order to answer this question fully, it is necessary to discuss the question of whether Quebec's territorial integrity would be guaranteed in the event of an illegal secession. Under the existing Canadian Constitution, the territory of Quebec, as well as its borders, are guaranteed. However, the Quebec government has taken the position that principles of international law guarantee it the right to secede from Canada with all of its existing territory. Once again, the A.G. Canada fails to discuss this issue in his factum.

The partition of Quebec

15. In Me Bertrand's submission, there are no principles of international law that would guarantee Quebec's territorial integrity in the event of a unilateral secession. In fact, international law would only recognize Quebec's territorial claims to the extent that the Quebec government was able to exercise effective control over its territory and population; furthermore, it would also be necessary for Quebec to exclude the authority of the Governement of Canada over Quebec's territory. Conversely, if Quebec was able to effectively control only a portion of its existing territory, international law would only recognize Quebec's claims to that portion remaining under its control.

QUESTION NO 3:

RELATIONSHIP BETWEEN DOMESTIC AND INTERNATIONAL LAW

16. The third question asks which of the two bodies of law, Canadian law or international law, would take precedence were there to be a conflict between them regarding the right of Quebec to secede unilaterally. Me Bertrand believes that there is no conflict since neither body of law permits Quebec to secede unilaterally. However, were there to be a conflict, Me Bertrand submits that Canadian domestic law would take precedence.