November 19, 1997 Monsieur Jacques Brassard Ministre délégué aux affaires intergouvernementales canadiennes 875, Grande-Allée est Bureau 3.101 Québec, Québec G1R 4Y8 Dear Mr. Brassard: The difficulties in dealing with secession within a democracy are real and serious. They require a respectful and thorough discussion which your government has postponed for too long. For this reason, I was pleased that you volunteered to pick up this debate which your Deputy Premier, Mr. Bernard Landry, started last summer. You have chosen to raise only one aspect of the problem, namely the delineation of borders, so it is on this that I will respond. This issue is, perhaps, the most difficult, sensitive and troubling of all those raised by the prospect of Quebec's secession. It requires careful examination. Your are pursuing a line of reasoning that seems on its face to be self-contradictory, namely that Canada's territory is divisible while Quebec's is not. In so doing, you advance both legal and moral considerations which are questionable or erroneous. Let us begin with the legal aspect. You are right that a province's borders cannot be modified without its legislative consent under Canadian law. This protection originated in the Constitution Act, 1871, and was carried over into the amending procedures contained in Part V of the Constitution Act, 1982. Nor are you mistaken in saying that the borders of an independent Quebec would be protected by international law. You neglect to mention, however, that they would be as protected "as Canada's are today", as is made clear on page 385 of the official French version of the report written by the five experts on whom you base yourself almost exclusively. You seem to believe that the borders of Canada as an independent state are not protected because it is a federation of which one of its components, Quebec, could be described as a "people". A federation is no less an independent state because it gives wide autonomy to its component parts. International law provides the same guarantee for the external borders of a federation as it does for those of unitary states. Canada is no more divisible than is France under international law. As we have indicated in our factum in the Reference before the Supreme Court, international law does not provide a right of unilateral secession to a "people", except in cases of colonies and possibly cases of extreme human rights abuses. In other cases, there is no right at international law for constituent parts of a state to secede without the consent of that state. The critical question, then, is how Quebec could be transformed into an independent state while respecting the right of Canada to maintain its territorial integrity. Your government persists in claiming for itself the right to effect such a change unilaterally, even though you are contradicted by the vast majority of experts, including those whom you quote. Your claim is so contrary to what the Government of Canada believes to be established law that one can only assume that it is your awareness of this weakness that lies behind your refusal to test its validity before the Supreme Court. Yet, recourse to the courts is a legitimate means to resolve questions of law in a democracy. The country's highest court is not being asked whether or not secession has political merit, but rather whether your government has the right to effect secession unilaterally. You believe that you would be able to obtain international recognition without Canada's consent. Since the Charter of the United Nations was signed in 1945, many new countries have been admitted to the United Nations but no country outside the colonial context has become a member against the will of the state from which it separated. Unless a reason can be found which would render this state practice applicable to all countries except Canada, we can reasonably predict that the international community would not recognize your government as an independent state until after Canada had given its consent. On November 12, you suggested that it would be enough for your government to exercise "effective authority over the territory of Quebec" after a unilateral declaration of independence to achieve international recognition. You advance a very troubling scenario which is fraught with risk and is almost certainly doomed to fail. First of all, even the "effective control" of territory by a secessionist regime does not in itself lead to recognition by the international community. The "Turkish Republic of Northern Cyprus", Chechnya and Katanga are all examples of unilateral declarations of independence that were effective on the ground but that failed to receive the support and recognition of the international community. Second, what does your talk of "effective control" mean? How would you exercise such control following a unilateral declaration of independence which was not accepted by the Government of Canada? What would you do faced with the many citizens who would claim their right not to lose Canada on the basis of such a procedure? If they chose to respect existing laws and contest unconstitutional ones, you could not accuse them of civil disobedience because your government itself would be outside the legal framework. The prospect of even a secession which conforms with international practice and Canadian law is difficult and agonizing enough for Quebec society, without having your government exacerbate matters by threatening to act in such an irresponsible manner. And yet you know full well that democracy and the rule of law go hand in hand. You invoke the collapse of Yugoslavia as a valid precedent to provide a legal argument for your proposed unilateral declaration of independence. However, in so doing, you confuse secession and the total disintegration of a state. Yugoslavia was a case of disintegration, in which the state itself had ceased to exist. The Arbitration Commission which you quote reached this conclusion only after finding that the Yugoslav governmental institutions no longer met the minimum requirements for participation and representation inherent in a federal state, that four of the six constituent republics had expressed a desire to become independent, and that the central authorities had proven themselves to be incapable of ending the civil war. It was in those extreme circumstances that a principle of the inviolability of borders, uti possidetis, was invoked in relation to Yugoslavia's constituent republics. Take the example dear to your Deputy Premier, that of the former Yugoslav republic of Slovenia. From the day that Slovenia was recognized as independent, its borders were as protected by international law as Canada's. But Slovenia became independent through the disintegration of the state to which it belonged, which has nothing to do with the secession that you are contemplating. As long as Canada exists as a state, its Constitution, which represents the source of legal authority for both our governments, applies. The Government of Canada accepts the possibility of Quebec's becoming independent. But such a break-up of the country could only occur after Quebecers had very clearly expressed their desire to renounce Canada and after the conditions of secession had been established. You cannot predict the results of any negotiations any more than I can. However, it can be predicted with certainty that they would raise difficult issues for Quebecers and other Canadians, including, perhaps, the issue of territory. Canada would be legally entitled to withhold its consent to secession until it was satisfied with the conditions of this secession. Let me turn now to the moral dimension of the boundaries issue. Clearly, a proposal to partition a country gives rise to moral problems, because it invites its citizens to break their ties of solidarity. Once engaged, there is always the risk that a break-up may be done according to bonds of race, language or religion. That is one reason why many very respectable democracies have explicitly or implicitly prohibited secession in their constitutions. In Canada, we see things differently. We believe that our country would no longer be the same if it were not based on the voluntary adhesion of all its components. That is why there is no major political party, either in Quebec or in the country as a whole, that says it is prepared to keep Quebecers in Canada against their will. But nor would Quebec be the same if its unity were based on coercion. Just as it would be difficult to hold populations in Canada against their will, it would also be difficult to oblige them to renounce Canada against their will. That is why Quebec's territory cannot be considered to be sacred once it is accepted that Canada's territory is divisible. And that is why you, Mr. Brassard, should clearly disavow the statements you have made on at least three occasions with respect to the use of the police as a means to subject populations to your secession against their will1. You argue that Quebec's territory is indivisible because it is inhabited by only one people. There is a sense in which Quebecers constitute a people, but there is also a sense in which there are several peoples in Quebec or only one people in Canada. It is better to reject exclusivist definitions of who we are and see our multiple identities as an incomparable collective richness. Above all, we need to remember that it is always dangerous to attach greater importance and moral weight to the collective representations one gives oneself, such as the notions of "people" and "nation", than to flesh-and-blood citizens. As Renan wrote, "Man belongs neither to his language nor to his race; he belongs to himself above all, because he is above all a free and moral being." I entered public life to help Quebecers and other Canadians remain united and not to negotiate their break-up. But if it were ever to come to that, the universal democratic values that we hold dear would have to continue to guide us all. In such difficult circumstances, we could not then exclude the possibility that modifying borders might appear as the least undesirable democratic solution. Borders sometimes change when new states are born. Since 1945, such changes have occurred peacefully following referenda (e.g., The British Cameroons, The Federal Islamic Republic of the Comoros) or negotiations (e.g., Zambia, Czechoslovakia). The highly democratic country of Switzerland adopted a series of referenda to resolve the difficult issue of determining the borders of the new canton of Jura which was being created out of the existing canton of Bern. The procedure that Switzerland followed was by no means a simple one, but no one can describe it as undemocratic. On the contrary, it attests to Switzerland's desire to satisfy as many of its citizens as possible. Our governments too, like Switzerland, could be obliged to find arrangements that would not impose secession on populations that do not want it. If you had won the last referendum, we would have been forced to deal with this issue when no one was prepared. You are certainly aware of the three referenda held in Northern Quebec just prior to October 30, 1995, in which over 95% of those Aboriginal voters who were consulted opposed Quebec secession or rejected having their territories removed from Canada. The surest way to divide Quebecers among themselves is to ask them to renounce Canada. No one has a clear understanding of what would have to be done to overcome those divisions in the case of a negotiated secession, including whether we would have to modify borders. You say that this would risk dividing Quebec along ethno-linguistic lines. But it is your proposal of secession that is creating that problem, with its focus on taking the only province with a francophone majority out of Canada. In Quebec itself, separation is massively rejected by non-Francophones, while Francophones are deeply divided by it. Your proposal of secession is the only issue that is creating a deep ethno-linguistic division in Quebec. It is depriving our society of all of the cohesive force it would otherwise have. It is precisely because the territorial issue raises a sensitive and difficult problem that you cannot continue to invent rules of law that do not exist. Of course, there may be good reasons against moving borders, and especially against creating enclaves. I underscored these arguments each time I met with groups and citizens who call for their municipalities to remain in Canada under all circumstances. I asked them to redirect their energies toward promoting the advantages of a united Canada. But other arguments based on solid democratic underpinnings can be made to support changes to borders. Therein lies a dilemma which merits a substantive debate and which ought to be taken seriously. In summary, if ever Quebec were to separate from Canada, modifying its borders would assuredly pose real problems, but that does not mean to do so would be excluded a priori. Your government is mistaken in claiming that the law protects Quebec's territory but not Canada's and commits a moral error when it proposes to force populations to renounce Canada against their will. Your government should pursue the debate on the various difficulties in reconciling secession with democracy. And you should do so in full respect of the democratic values of those who disagree with you, without questioning their loyalty to Quebec. Yours sincerely, Stéphane Dion 1 Le Devoir, May 31, 1994, p.A4; Le Soleil, February 15, 1996, p. A1; The Globe and Mail, January 30, 1997, p. A4. - 6 -

Le 19 novembre 1997 Monsieur Jacques Brassard Ministre délégué aux Affaires intergouvernementales canadiennes 875, Grande-Allée Est Bureau 3.101 Québec (Québec) G1R 4Y8 Monsieur le Ministre, Les difficultés que pose la sécession en démocratie sont réelles et graves. Elles exigent une discussion rigoureuse et polie que votre gouvernement a différée trop longtemps. Aussi faut-il se réjouir que vous vous soyez porté volontaire pour relancer ce débat entamé cet été par votre Vice-Premier ministre, Monsieur Bernard Landry. Vous avez choisi de ne soulever qu'un seul aspect du problème, le tracé des frontières. Ma réponse portera donc sur cet aspect précis. Il s'agit probablement de la question la plus difficile, délicate et troublante soulevée par la perspective d'une sécession du Québec. Elle exige un examen attentif. Vous tenez un raisonnement qui, à prime abord, semble contradictoire : le territoire canadien serait divisible, mais pas celui du Québec. À l'appui, vous avancez des considérations d'ordre juridique et d'ordre moral qui sont soit douteuses, soit erronées. Commençons par l'aspect juridique. Vous avez raison de dire qu'en droit canadien, les frontières d'une province ne peuvent être modifiées sans le consentement législatif de cette province. Cette protection puise ses origines dans la Loi constitutionnelle de 1871 et a été reprise dans les procédures de modification de la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982. Vous ne vous trompez pas non plus en affirmant que la frontière d'un Québec indépendant serait protégée par le droit international. Mais vous omettez de mentionner qu'elle le serait «comme l'est aujourd'hui celle du Canada», précision qui pourtant figure à la page 385 du rapport rédigé par les cinq experts sur lesquels vous vous appuyez presque exclusivement. Vous semblez croire que les frontières du Canada, comme État indépendant, ne sont pas protégées du fait qu'il s'agit d'une fédération dont l'une de ses composantes, le Québec, peut être décrite comme un «peuple». Une fédération n'en est pas moins un État indépendant du fait qu'elle accorde une large autonomie à ses composantes. Le droit international garantit les mêmes protections aux frontières internationales des fédérations qu'à celles des pays unitaires. En droit international, le Canada n'est pas plus divisible que ne l'est la France. Comme nous l'avons indiqué dans notre mémoire soumis à l'occasion du renvoi à la Cour suprême, le droit international n'accorde pas à un «peuple» le droit à la sécession unilatérale, sauf dans les cas de colonies et peut-être de violation extrême des droits de la personne. Dans les autres cas, le droit international ne confère aucun droit à la composante d'un État de se détacher de lui sans son consentement. La question essentielle, donc, est de savoir comment le changement du Québec en un État indépendant pourrait se faire dans le respect du droit du Canada à préserver son intégrité territoriale. Votre gouvernement persiste à revendiquer pour lui-même le droit d'opérer un tel changement de façon unilatérale, alors que vous êtes contredit par l'immense majorité des experts et même par ceux que vous citez. Votre prétention est tellement contraire à ce que le gouvernement du Canada considère être le droit établi que l'on peut supposer que c'est parce que vous en êtes conscient que vous avez refusé d'en tester la validité devant la Cour suprême. Dans une démocratie, le recours aux tribunaux est pourtant une manière légitime de résoudre des questions de droit. Nous ne demandons pas au plus haut tribunal du pays de se prononcer sur le bien-fondé politique de la sécession; mais nous lui demandons si votre gouvernement détient le droit de la faire unilatéralement. Vous pensez pouvoir obtenir la reconnaissance internationale sans le consentement du Canada. Depuis la signature de la Charte des Nations Unies en 1945, de nombreux nouveaux pays ont été admis aux Nations Unies, mais aucun, hors du contexte colonial, n'y est parvenu contre la volonté de l'État duquel il s'est séparé. À défaut de trouver une raison qui rendrait cette pratique des États applicable à tous les pays sauf au Canada, on peut raisonnablement penser que la communauté internationale ne reconnaîtrait votre gouvernement comme étant celui d'un État indépendant qu'après que le Canada y aurait consenti. Le 12 novembre, vous avez laissé entendre qu'il suffirait, après une déclaration unilatérale d'indépendance, que votre gouvernement exerce «une autorité effective sur le territoire du Québec» pour que la reconnaissance internationale s'ensuive. Vous brandissez là un scénario très inquiétant, chargé d'incertitudes et presque certainement voué à l'échec. Premièrement, le «contrôle effectif» du territoire par un gouvernement sécessionniste ne mène pas, en soi, à la reconnaissance internationale. La «République turque de Chypre du nord», la Tchétchénie, le Katanga -- autant de cas de déclarations unilatérales d'indépendance qui ont été effectives sur le terrain sans pour autant recueillir l'appui ni la reconnaissance de la communauté internationale. Deuxièmement, qu'entendez-vous par «contrôle effectif» du territoire? Comment arriveriez-vous à exercer un tel contrôle à la suite d'une déclaration unilatérale d'indépendance qui ne serait pas acceptée par le gouvernement du Canada? Et que feriez-vous devant les nombreux citoyens qui réclameraient leur droit de ne pas perdre le Canada à cause d'une telle procédure? S'ils choisissaient de respecter les lois existantes et de contester les lois inconstitutionnelles, vous ne pourriez pas les accuser de désobéissance civile puisque votre gouvernement se trouverait lui-même en dehors du cadre juridique. La perspective d'une séparation même conforme à la pratique internationale et au droit canadien est déjà suffisamment difficile et angoissante pour la société québécoise sans que votre gouvernement en rajoute en menaçant de se comporter de façon aussi irresponsable. Vous savez bien, pourtant, que la démocratie et l'État de droit vont de pair. Vous évoquez l'éclatement de la Yougoslavie comme un précédent valable pour fonder en droit votre projet de déclaration unilatérale d'indépendance. Mais ce faisant, vous confondez sécession et désintégration totale d'un État. La Yougoslavie illustre un cas de désintégration, où l'État lui-même a cessé d'exister. La Commission d'arbitrage que vous citez n'en est arrivée à cette conclusion qu'après avoir constaté que les institutions gouvernementales yougoslaves ne répondaient plus aux critères minimaux de participation et de représentation inhérents à un État fédéral, que quatre des six républiques constituantes avaient manifesté le désir de devenir indépendantes et que les autorités centrales s'étaient montrées incapables de mettre fin à la guerre civile. C'est dans ces circonstances extrêmes que le principe de l'inviolabilité des frontières, l'uti possidetis, a été invoqué dans le cas des républiques yougoslaves. Reprenons un exemple cher à votre Vice-Premier ministre, celui de l'ancienne République yougoslave de Slovénie. Du jour où la Slovénie a été reconnue comme indépendante, ses frontières ont été aussi protégées par le droit international que le sont celles du Canada. Mais la Slovénie est devenue indépendante à la suite de la désintégration de l'État à laquelle elle appartenait, ce qui n'a rien à voir avec la sécession que vous envisagez. Tant que le Canada existe en tant qu'État, sa Constitution, qui est la source des pouvoirs juridiques de nos deux gouvernements, prévaut. Le gouvernement du Canada accepte la possibilité de l'indépendance du Québec. Mais une telle cassure du pays ne pourrait se faire qu'après que les Québécois auraient très clairement exprimé le désir de renoncer au Canada et après que les conditions de la sécession auraient été établies. Pas plus que moi, vous ne pouvez prédire les résultats de telles négociations. On peut toutefois prévoir à coup sûr qu'elles soulèveraient des enjeux difficiles pour les Québécois et les autres Canadiens, y compris peut-être la question territoriale. En droit, le Canada serait fondé de retenir son consentement jusqu'à ce que les conditions de la sécession le satisfassent. Permettez-moi maintenant d'aborder la dimension morale de la question des frontières. Il est clair qu'un projet de partition d'un État pose des problèmes moraux, car il invite les citoyens de cet État à rompre leurs liens de solidarité. Une fois le processus engagé, il y a toujours le risque que la rupture se fasse selon des affinités de race, de langue ou de religion. Voilà en partie pourquoi de nombreuses démocraties très respectables ont interdit explicitement ou implicitement la sécession dans leur Constitution. Au Canada, nous raisonnons autrement. Nous pensons que notre pays ne serait plus le même s'il cessait de reposer sur l'adhésion volontaire de toutes ses composantes. C'est pourquoi il n'est aucun parti politique important, que ce soit au Québec ou dans l'ensemble du pays, qui se déclare prêt à retenir les Québécois contre leur gré dans le Canada. Mais le Québec ne serait pas le même lui non plus si son unité devait reposer sur la coercition. S'il serait difficile de retenir des populations dans le Canada contre leur gré, il le serait aussi de les obliger à renoncer au Canada contre leur gré. Voilà pourquoi on ne peut considérer le territoire québécois comme sacré dès lors que l'on accepte la divisibilité du territoire canadien. Voilà surtout pourquoi vous, Monsieur Brassard, devez désavouer très clairement les propos que vous avez tenus à au moins trois reprises quant au recours à la force policière comme moyen de contraindre des populations à se plier à votre sécession1. Vous dites que le territoire du Québec est indivisible parce qu'il est habité par un seul peuple. On peut soutenir qu'il y a un seul peuple au Québec, comme on peut en voir plusieurs ou ne trouver qu'un seul peuple au Canada. Mieux vaut rejeter les définitions exclusives de nous-mêmes et voir dans notre pluri-identité une richesse collective incomparable. On doit surtout se rappeler qu'il est toujours dangereux d'accorder aux représentations collectives que l'on se donne, telles les notions de «peuple» et de «nation», plus d'importance et de poids moral qu'aux citoyens qui existent en chair et en os. Comme l'a écrit Renan, «l'homme n'appartient ni à sa langue, ni à sa race; il appartient à lui-même avant tout, car il est avant tout un être libre et moral». Je suis venu en politique pour aider les Québécois et les autres Canadiens à rester ensemble et non pour négocier leur scission. Mais si on devait en arriver là, il faudrait que les valeurs universelles de démocratie auxquelles nous croyons continuent de nous guider. Dans ces circonstances difficiles, on ne peut exclure la possibilité que la modification des frontières soit la moins mauvaise des solutions démocratiques. Les frontières changent parfois à la naissance de nouveaux États. Depuis 1945, de tels changements ont été opérés pacifiquement à la suite de référendums (le Cameroun britannique, la République fédérale islamique des Comores) ou de négociations (la Zambie, la Tchécoslovaquie). Un pays hautement démocratique comme la Suisse a procédé à une série de référendums pour résoudre la difficile question du tracé de la frontière du nouveau canton du Jura, créé à partir du canton de Berne. La procédure que la Suisse a suivie n'est certes pas simple, mais personne ne peut la qualifier d'antidémocratique. Au contraire, elle témoigne du souci de la Suisse de satisfaire le plus de citoyens possible. Nos gouvernements, comme en Suisse, pourraient bien se voir obligés de rechercher des arrangements afin de ne pas imposer la sécession à des populations qui n'en veulent pas. Si vous aviez gagné le dernier référendum, ce problème nous serait tombé dessus alors que personne n'était préparé pour le traiter. Vous êtes certainement au courant des trois référendums qui ont été tenus dans le nord du Québec, tout juste avant le 30 octobre 1995, et dans lesquels plus de 95 % des Autochtones consultés se sont opposés à la sécession ou ont refusé le retrait de leurs territoires du Canada. Le plus sûr moyen de diviser les Québécois entre eux est de leur demander de renoncer au Canada. Personne ne sait très bien ce qu'il faudrait faire pour surmonter ces divisions en cas de négociation d'une sécession, ni s'il nous faudrait modifier des frontières. Vous dites que cela risquerait de diviser le Québec sur une base ethnolinguistique. Mais c'est votre projet de sécession qui, au départ, crée ce problème, en ce que c'est vous qui proposez de retirer du Canada la seule province à majorité francophone. Au Québec même, la séparation est rejetée massivement par les non-francophones et divise profondément les francophones. Votre projet de sécession est maintenant le seul enjeu qui creuse un clivage ethnolinguistique au Québec. Il prive notre société de toute la force de cohésion qui serait la sienne autrement. C'est justement parce que la question territoriale pose un problème délicat et difficile que vous ne pouvez continuer à inventer des règles de droit qui n'existent pas. Bien entendu, de bons arguments peuvent être invoqués contre le déplacement de frontières et, particulièrement, contre la création d'enclaves. J'ai fait valoir ces arguments à chaque fois que j'ai rencontré des groupes et des citoyens qui militent pour le maintien en toutes circonstances de leurs municipalités dans le Canada. Je leur ai suggéré de réorienter leurs énergies vers la promotion des avantages d'un Canada uni. Mais à ces arguments contre le déplacement de frontières s'en opposent d'autres qui ont de solides fondements démocratiques. C'est là un dilemme qui doit être débattu sur le fond et pris au sérieux. En somme, si le Québec devait un jour se séparer du Canada, la modification de ses frontières poserait très certainement des problèmes pratiques, mais cette possibilité ne peut être exclue a priori. Votre gouvernement se trompe lorsqu'il prétend que le droit protège le territoire du Québec mais pas celui du Canada, et il commet une faute morale lorsqu'il prétend contraindre des populations à renoncer au Canada contre leur volonté. Votre gouvernement doit poursuivre le débat sur les diverses difficultés que pose la conciliation de la sécession avec la démocratie. Et vous devriez le faire dans le plus grand respect des valeurs démocratiques de ceux qui ne pensent pas comme vous, sans remettre en question leur loyauté à l'égard du Québec. Je vous prie d'agréer, monsieur le Ministre, l'expression de mes sentiments les meilleurs. Stéphane Dion 1 Le Devoir, 31 avril 1994, page A4; Le Soleil, 15 février 1996, p. A1; The Globe and Mail, 30 janvier 1997, p. A4. - 6 -